龔群：韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設(shè)
摘要：第二次世界大戰(zhàn)后，韓國作為一個新生國家，進行了長期的反腐敗斗爭。韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設(shè)，可分為軍人政權(quán)時期和文官政府時期。這兩個時期的特點的不同在于，前者主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人的決心與威權(quán)，后者則主要依靠行政倫理的制度建設(shè)。實踐表明，只有通過扎實的行政倫理制度建設(shè)和法制建設(shè)，從預(yù)防入手和依法治腐，才可真正見其成效。
官員腐敗是世界性的難題，并且?guī)缀跏菑娜祟惿鐣辛苏凸倮粢詠砭痛嬖诘膯栴}。所謂腐敗，也就是官吏利用職權(quán)超越法規(guī)與職責(zé)范圍，非法或不正當?shù)啬踩∷嚼椭胃瘮膩矶际钦紊钪械闹匾h題。腐敗嚴重，政府必然失去人民的信任，因而腐敗問題是一個關(guān)涉國家政權(quán)生死存亡的大問題。懲治腐敗在不同社會不同歷史時期有不同的措施與方法。第二次世界大戰(zhàn)之后，在一個相對和平的世界環(huán)境之中，進行現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)是絕大多數(shù)國家的選擇。在這一追求現(xiàn)代化的過程中，各國政府都在不同程度上遇到了官吏腐敗的問題，這一問題在不同程度上影響到現(xiàn)代化的進程。在社會法規(guī)之外，針對行政人員這一特殊群體提出相應(yīng)的倫理規(guī)范要求，加強行政倫理建設(shè)，是現(xiàn)代社會反腐敗的有效途徑之一。與腐敗和反腐敗概念不同，行政倫理是一個現(xiàn)代概念。行政倫理實際上指的是在反腐敗的斗爭中加強倫理制度建設(shè)的問題。然而，如果不掃除腐敗也就不可能確立行政倫理，甚至，人們幾乎把反腐敗與行政倫理看成是同義詞。在現(xiàn)代社會，行政倫理制度也是在反腐敗的過程中得到人們的重視和加強的。韓國反腐敗斗爭走在亞洲的前列，其反腐敗斗爭以及行政倫理建設(shè)已經(jīng)取得了相當大的成績。雖然韓國政府離世界最廉潔政府還有一定距離，但研究分析韓國政府的反腐敗斗爭和行政倫理建設(shè)經(jīng)驗，對我國當下進行的反腐敗斗爭無疑有著積極的意義。
一、韓國軍人政權(quán)時期
第二次世界大戰(zhàn)之后，韓國作為一個現(xiàn)代國家成立。在韓國建立現(xiàn)代國家之初，其腐敗現(xiàn)象對于國家的發(fā)展起著嚴重的阻礙作用。李承晚的第一共和國時期，雖然也提出了反腐敗的行政倫理建設(shè)，但只是形式而已。例如，發(fā)表了《公職倫理確立宣言》，并設(shè)立了以反腐敗為目的的獨立監(jiān)察機構(gòu)。然而，在李承晚政府中卻盛行潛規(guī)則，即幕后的政治賄賂制度化，使得那些行政倫理措施僅僅成為紙面上的東西。二戰(zhàn)后，韓國政府拍賣日本人留下的工廠，而不賄賂政府官員，不與政府官員有私人關(guān)系，就不可能買到工廠，因此，當時的政府不可避免地腐敗成風(fēng)。第二共和國以反腐敗的口號上臺，其中，最重要的是頒布了《公務(wù)員財產(chǎn)登記法案》，但是由于沒有在國會通過，因而這一行政倫理建設(shè)和反腐措施并沒有得到落實。
韓國政府的反腐敗斗爭以及行政倫理建設(shè)的重大轉(zhuǎn)機是在樸正熙掌權(quán)的第三共和國時期。1961年5月，樸正熙通過軍事政變上臺，建立軍人政權(quán)。韓國自第三共和國開始，才有了經(jīng)濟的高速發(fā)展。樸正熙的軍人政權(quán)與其他國家的軍人政權(quán)有很大的不同。樸正熙自己嚴于律己且十分廉潔，執(zhí)政近二十年，生前死后都沒有受到貪污的指控。并且，樸正熙政權(quán)加強行政倫理建設(shè)，制定了處罰貪污受賄的法律，并以反腐敗的名義實施了強制性的、超越法律的措施。同時，樸正熙政權(quán)推行政府主導(dǎo)的大企業(yè)優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展模式，韓國經(jīng)濟開始騰飛，出現(xiàn)了所謂的“漢江奇跡”。然而，這種政府主導(dǎo)的資本主義經(jīng)濟發(fā)展模式，導(dǎo)致了各種行政官員牟利的機會越來越多。并且，由于韓國的行政倫理的制度建設(shè)才起步不久，官員的許多違規(guī)行為并沒有從制度上進行規(guī)范。因此，雖然樸正熙本人很廉潔，他卻無法使他的政府官員像他一樣自律，官員受賄犯罪和違紀案件每年以超過30%的速度增長。官員腐敗日益嚴重從而引起國民的日益不滿。樸正熙說:“由于行政機構(gòu)缺乏社會監(jiān)督，國家公職經(jīng)常由于成為謀取私人利益的工具而遭褻瀆。整個機構(gòu)的制度化了的腐敗現(xiàn)象即由此產(chǎn)生。其后果導(dǎo)致整個國家的病態(tài)?！盵1]正是在這種背景條件下，在第四共和國時期，1975年，樸正熙政府把官員腐敗行為提到了危及國家安全的高度，隨之采取了一系列的強制性措施，發(fā)起了“庶政刷新運動”，大力肅清有問題官員，并對政府官員腐敗懲治實行“集體責(zé)任制”，即對于出現(xiàn)腐敗問題的一級責(zé)任監(jiān)察員和二級責(zé)任監(jiān)察員都進行連帶處分?！笆⑿逻\動”不僅肅清了數(shù)萬名素質(zhì)較低或違法違紀的政府官員和公務(wù)員，而且也樹立起了新的政府和公務(wù)員形象。然而，運動式的強制性措施不可能長期實施;并且，樸正熙政權(quán)在反腐敗運動中始終采取自上而下的強硬措施，使得整個政治生活專制色彩濃重，并使得國內(nèi)政治矛盾激化，最后導(dǎo)致樸正熙本人被暗殺。全斗煥上臺后，即韓國第五共和國時期，也沒有放松反腐敗斗爭。上臺之初，全斗煥就表明要開創(chuàng)一個“廉潔政治的時代”，并發(fā)起了“社會凈化運動”。在這場運動中，有大量的官員由于腐敗被指控和逮捕。更重要的是，全斗煥時期的反腐敗斗爭在制度化方向上向前邁進了一大步，頒布了《公職人員倫理法》、《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》和《國家公務(wù)員法》，使得韓國的反腐敗從運動型向倫理制度化建設(shè)方向轉(zhuǎn)化。在這三項法律中，尤以《公職人員倫理法》為重要。這項法律，其主要內(nèi)容為財產(chǎn)登記和財產(chǎn)公開制度、禮物申報制度和就業(yè)限制三項制度，并且也開始了依據(jù)這一法律進行公務(wù)員的財產(chǎn)申報登記(但在當時為非公開項目，并且在有限的高層官員中進行)。然而，具有諷刺意味的是，全斗煥政權(quán)一方面進行反腐敗的社會凈化運動并在韓國的行政倫理建設(shè)上邁出了重要的一步，全斗煥自己及其家族卻利用總統(tǒng)的權(quán)勢，大肆貪污受賄?！俺掷m(xù)8年絕對權(quán)力的統(tǒng)治引起了諸多大案……表明政界、財政界、乃至包括總統(tǒng)親屬參與的權(quán)力型腐敗已達到了無可救藥的地步。”[2]盧泰愚領(lǐng)導(dǎo)的第六共和國力圖進一步推進反腐敗斗爭，并提出了“新秩序、新生活”的反腐倡廉口號，然而，許多反腐敗的措施也只是徒具形式。不過，盧泰愚從制度上推進的反腐敗措施是通過了財產(chǎn)公開制度的實施案，并且他本人于1988年帶頭公開了總統(tǒng)財產(chǎn)。