預(yù)算法截止征求意見(jiàn) 學(xué)界建言再修改

作 者：郭晉暉 來(lái) 源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)發(fā)表日期：2012-08-06

如果說(shuō)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是“驚心動(dòng)魄”的，那么為一個(gè)國(guó)家、為其政府的財(cái)政收支行為“立規(guī)矩”的預(yù)算法就應(yīng)該是“處心積慮”的——“處心積慮”地將這個(gè)“驚心動(dòng)魄”的領(lǐng)域置于監(jiān)督之下。

昨日是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修正案（草案）（二次審議稿）（下稱“二審稿”）公開(kāi)征求意見(jiàn)的截止日期，全國(guó)人大法律草案征求意見(jiàn)管理系統(tǒng)中針對(duì)此法的意見(jiàn)前一日就已超過(guò)30萬(wàn)條?！兜谝回?cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者昨日下午6時(shí)許訪問(wèn)該系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)8月5日征求意見(jiàn)時(shí)間截止的四部法律草案均已“下架”，已查詢不到有關(guān)信息。

30萬(wàn)條意見(jiàn)，從數(shù)量上已超過(guò)去年個(gè)人所得稅法修正案的表現(xiàn)，只是不及同時(shí)征求意見(jiàn)的勞動(dòng)合同法修正案（草案），得到一塊關(guān)注度“銀牌”。

然而，明星般的表現(xiàn)之下，這部被譽(yù)為“財(cái)政憲法”的法律，卻被專業(yè)人士寄予更多修改的厚望。

上周五，中國(guó)法學(xué)會(huì)和中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)就該草案舉行了學(xué)術(shù)研討會(huì)（下稱“研討會(huì)”）。在這一足可代表預(yù)算法領(lǐng)域國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界最高水準(zhǔn)的會(huì)議上，與會(huì)學(xué)者雖然對(duì)二審稿應(yīng)做多大程度修改持有不同意見(jiàn)，但就二審稿的修改方向達(dá)成了基本共識(shí)。在學(xué)者們看來(lái)，二審稿存在立法宗旨落后、預(yù)算權(quán)力分配失衡、預(yù)算公開(kāi)程度不夠等問(wèn)題。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文甚至認(rèn)為，二審稿令預(yù)算權(quán)力過(guò)分集中于財(cái)政部，財(cái)政部將預(yù)算編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及國(guó)庫(kù)資金撥付權(quán)集于一身，即使是在一家企業(yè)，這樣的集權(quán)也“違反最基本的內(nèi)控原則。”

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算法修改應(yīng)本著務(wù)實(shí)原則，逐步漸進(jìn)。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，這次研討會(huì)匯總的意見(jiàn)不僅會(huì)提交全國(guó)人大，還將遞交中央。

宗旨不變 難以大改

二審稿對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法大多數(shù)條文都有修改，但開(kāi)宗明義第一條卻是為數(shù)不多沒(méi)有改變的條款之一：

“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”

在研討會(huì)上，武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉分析，從這一表述來(lái)看，預(yù)算法的立法宗旨不僅追溯到1994年的預(yù)算法，而且可以追溯到1988年的政府預(yù)算管理?xiàng)l例，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理。這實(shí)質(zhì)上反映了將預(yù)算當(dāng)成政府內(nèi)部事務(wù)的思維定勢(shì)，而且多年來(lái)并未改變。

據(jù)其介紹，在法學(xué)界看來(lái)，現(xiàn)代意義上的預(yù)算法本質(zhì)上是一種控權(quán)法，其宗旨是規(guī)范和約束政府的財(cái)政收支行為，尤其是財(cái)政支出行為，以保障財(cái)政資金的安全和合理配置。

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光說(shuō)，由于立法宗旨沒(méi)有改變，使得二審稿讀起來(lái)比較像政府部門(mén)的工作條例，很多條文都體現(xiàn)了行政部門(mén)對(duì)于預(yù)算的強(qiáng)勢(shì)支配權(quán)，而預(yù)算法本應(yīng)具有的約束政府權(quán)力的特征并不明顯。

二審稿第十一條提出：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。”但在同一條的第四款，卻又將預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法授權(quán)給國(guó)務(wù)院。

這等于是將預(yù)算公開(kāi)的權(quán)力授予了一個(gè)執(zhí)行預(yù)算的部門(mén)，讓花錢(qián)的部門(mén)決定監(jiān)督自己的時(shí)間和方式。

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗認(rèn)為，這樣一來(lái)，預(yù)算法的監(jiān)督意義恐怕就成了政府和人大之間的君子協(xié)定。

“第一條沒(méi)有修改，表明我們的起草者不想改變現(xiàn)行預(yù)算法確立的管理理念和預(yù)算權(quán)的配置理念，這決定了此次修法只能是小改。”施正文說(shuō)。

研討會(huì)與會(huì)學(xué)者紛紛要求就立法宗旨加入兩點(diǎn)：一是要約束政府的收支行為，二是必須保障公款的安全。

然而，財(cái)政部稅政司前副司長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王征稱，如要修改立法宗旨，就意味著草案中的很多內(nèi)容都要改動(dòng)，現(xiàn)在看來(lái)修改的可能性不大。預(yù)算法修改應(yīng)該本著更加務(wù)實(shí)的原則，將現(xiàn)有改革已經(jīng)做到的先寫(xiě)進(jìn)去，規(guī)定下來(lái)，其他的不要太著急。

李煒光則認(rèn)為，預(yù)算法修訂應(yīng)該體現(xiàn)出基本的法律精神，哪怕是先籠統(tǒng)抽象地表述出來(lái)也好，這樣可以為進(jìn)一步修法留出空間。

人大監(jiān)督權(quán)架空

二審稿由財(cái)政部起草，而許多條文“擴(kuò)大行政部門(mén)權(quán)力”的色彩很受爭(zhēng)議。

例如二審稿第十七條、十八條規(guī)定了預(yù)算權(quán)力配置——這是預(yù)算法的核心內(nèi)容。二審稿雖然賦予人大以一定的審查權(quán)，卻并未明確將各級(jí)預(yù)算草案的否決權(quán)、修改權(quán)和調(diào)整權(quán)賦予各級(jí)人大。這些關(guān)鍵的權(quán)力被留給了行政部門(mén)。

李煒光表示，二審稿在很多關(guān)鍵問(wèn)題上都出現(xiàn)了類似情況，在做出一些相對(duì)進(jìn)步的規(guī)定之后，卻往往授權(quán)國(guó)務(wù)院或行政部門(mén)制定具體辦法，這大大增加了法律在執(zhí)行過(guò)程中打折扣的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委法案室前主任俞光遠(yuǎn)也認(rèn)為，二審稿授權(quán)程度太高，多處將本應(yīng)屬于人大的重要權(quán)力授予政府部門(mén)。

據(jù)施正文統(tǒng)計(jì)，二審稿將分稅制財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開(kāi)、地方債等一攬子授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定。同時(shí)還存在大量例外規(guī)定，例如，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，人大實(shí)際上只管公共預(yù)算。

此外，財(cái)政部門(mén)有權(quán)設(shè)立具有“小金庫(kù)”性質(zhì)的周轉(zhuǎn)金、預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金；財(cái)政部可以決定財(cái)政專戶的設(shè)立等。

“如果能在預(yù)算法中做出明確規(guī)定的，就不要再授權(quán)，即使一定要授權(quán)也要規(guī)定授權(quán)的基本原則，而且最低授權(quán)到國(guó)務(wù)院，不能再授權(quán)到財(cái)政部。”俞光遠(yuǎn)說(shuō)。

大量的權(quán)力授出給行政部門(mén)后，立法部門(mén)的監(jiān)督權(quán)卻沒(méi)有得到保障。二審稿并未明確規(guī)定人大對(duì)預(yù)算的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也沒(méi)有確立程序保障——科目調(diào)劑不需人大批準(zhǔn)，超收收入使用不需人大批準(zhǔn)……

“預(yù)算法淪落為管理法而不是控權(quán)法。”施正文認(rèn)為。

政府行為合法化

最近20年，中國(guó)政府的財(cái)政身家增長(zhǎng)了40多倍，截至今年6月，央行國(guó)庫(kù)單一賬戶沉淀了2.7萬(wàn)億元。

從現(xiàn)代預(yù)算制度來(lái)看，政府和納稅人之間是一種委托代理的方式。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君用一個(gè)比喻來(lái)形容這種關(guān)系：“世界上最開(kāi)心的事是花別人的錢(qián)，世界上最困難的事是花好別人的錢(qián)。”

最近幾年財(cái)政高增長(zhǎng)背景之下納稅人的錢(qián)被貪污、浪費(fèi)以及錯(cuò)用等情況屢見(jiàn)不鮮，也進(jìn)一步引發(fā)了公眾對(duì)于財(cái)政資金安全性的擔(dān)憂。

王雍君認(rèn)為，將政府部門(mén)全部支出納入預(yù)算并規(guī)定經(jīng)人大授權(quán)才能使用是保護(hù)公共資金安全的第一道防火墻。雖然受限于行政體制的改革，不能期待短時(shí)間內(nèi)人大能夠真正落實(shí)其在預(yù)算中的各項(xiàng)權(quán)利，但增加這一套程序，也可在一定程度上避免貪腐行為。

同政治制度建設(shè)相比，引入技術(shù)手段則更加容易，現(xiàn)成的就有一個(gè)遏制公共資金濫用的非常有效的手段——國(guó)庫(kù)單一賬戶。

實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶，可以讓政府收入直達(dá)單一賬戶，讓政府支出——如在政府采購(gòu)時(shí)——直達(dá)供貨商和收貨商。

王雍君認(rèn)為，二審稿用“單一賬戶體系”模糊了“單一賬戶”的概念。

財(cái)政部所提的單一賬戶體系是國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政專戶同時(shí)并存的體系，這被財(cái)稅法學(xué)界認(rèn)為是本次預(yù)算法修訂最大的倒退之一。早在2000年進(jìn)行國(guó)庫(kù)改革的時(shí)候，就已經(jīng)提出財(cái)政專戶要慢慢退出，而二審稿卻將財(cái)政專戶的合法性寫(xiě)入法律。

據(jù)王雍君調(diào)查，當(dāng)前各級(jí)地方政府在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶達(dá)18萬(wàn)~20萬(wàn)個(gè)，納稅人的錢(qián)每天在這些賬戶上進(jìn)進(jìn)出出，難以監(jiān)管。

而且此次修改還取消了現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，國(guó)庫(kù)管理的具體辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院制定規(guī)定。

熊偉認(rèn)為，國(guó)庫(kù)的經(jīng)理權(quán)仍應(yīng)該歸于央行，并不建議繼續(xù)保留財(cái)政專戶，應(yīng)該將之歸入國(guó)庫(kù)里面，現(xiàn)在預(yù)算法中將財(cái)政專戶與國(guó)庫(kù)并列，等于又給政府保留了一筆能在國(guó)庫(kù)之外自由支配的資金。

王雍君表示，二審稿對(duì)于很多關(guān)鍵的問(wèn)題并沒(méi)有做出合乎現(xiàn)代預(yù)算制度的規(guī)定，因此當(dāng)前建議全國(guó)人大再花一段時(shí)間修改。

上海財(cái)政大學(xué)教授朱為群對(duì)本報(bào)評(píng)論稱：“如果像二審稿這樣的預(yù)算法通過(guò)了，實(shí)際上等于是將政府現(xiàn)在的一些做法合法化。即使以后認(rèn)為這些做法不妥，也很難從法律上找到依據(jù)加以約束。”