個(gè)稅改革插隊(duì) 明年或啟動(dòng)

作 者：杜濤 來 源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)發(fā)表日期：2015-12-14

    確立至今30余年的個(gè)人所得稅體制，終于要啟動(dòng)一次大改了。而且，在新一輪財(cái)稅改革的清單中，它將被安排到房地產(chǎn)稅改革之前。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，個(gè)稅改革方案在財(cái)政部內(nèi)部已經(jīng)完成，預(yù)計(jì)最快2016年上半年可以上報(bào)，下半年會(huì)選擇部分方案實(shí)施。

    2015年12月初，一位接近財(cái)政部的人士透露，上述方案中，住房按揭貸款利息納入個(gè)稅抵扣，可能會(huì)率先啟動(dòng)；未來隨改革進(jìn)一步推進(jìn)，家庭贍養(yǎng)老人費(fèi)用、子女教育費(fèi)用以及房租等，也有望陸續(xù)被納入個(gè)稅抵扣。與此同時(shí)，他還表示，個(gè)稅的費(fèi)用扣除額標(biāo)準(zhǔn)，即通常所說的起征點(diǎn)，基本上不會(huì)再提高了。

    從2005年開始，幾乎每隔三年，《個(gè)人所得稅法》都會(huì)在全國人大常委會(huì)會(huì)議上審議修改一次，而調(diào)整個(gè)稅起征點(diǎn)是歷次修法的主要內(nèi)容。目前，個(gè)稅起征點(diǎn)已從每月800元提高至2011年確定的每月3500元。但此后四年，再無動(dòng)靜。

    直至2015年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出要研究“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)稅改革方案，更深層次的改革輪廓才日漸清晰。

    經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從權(quán)威渠道獲知，新一輪個(gè)稅改革方案的基本思路已經(jīng)敲定，長期來看將分四步走，包括合并部分稅目、完善稅前扣除、適時(shí)引入家庭支出申報(bào)制度、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)等。最終目標(biāo)是以家庭為納稅單位，按照勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和偶然所得進(jìn)行分類征稅，在確定合理的起征點(diǎn)后，對家庭贍養(yǎng)老人、子女教育等支出進(jìn)行稅前抵扣。

    但這套理想的“大綜合”方案，目前仍困難重重。2015年12月11日，一位省級稅務(wù)局所得稅處人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，2016年可能實(shí)施的個(gè)稅改革，實(shí)行“小綜合”的可能性很大。不同于“大綜合”的是，“小綜合”仍以個(gè)人為納稅人，只是將原來的11項(xiàng)個(gè)人收入分類綜合成若干大類，同時(shí)擴(kuò)大一些稅前抵扣環(huán)節(jié)，比如住房按揭貸款利息、房租等。

    “現(xiàn)在對于個(gè)稅改革的配套，比如銀行信息等很多方面都有欠缺。”上述所得稅處人士說，盡管之前在實(shí)施個(gè)人年收入12萬元以上須自行申報(bào)的政策時(shí)，相關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了不少信息采集工作。但是不改永遠(yuǎn)不知道有多少欠缺，不如開始改革。

    推動(dòng)力

    個(gè)稅改革的“插隊(duì)”，似乎始料未及。

    早在2014年財(cái)稅改革全面啟動(dòng)之初，財(cái)政部就提出了六大稅制改革，分別是營業(yè)稅改增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個(gè)人所得稅。

    其中，營業(yè)稅改增值稅正在繼續(xù)推進(jìn)，截至2015年末，只剩建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)沒有納入其中；資源稅與消費(fèi)稅的改革也正在進(jìn)行之中，房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅則已經(jīng)開始立法。

    個(gè)稅改革原本排在房地產(chǎn)稅改革之后。但受限于立法程序和復(fù)雜的實(shí)際情況，房地產(chǎn)稅改革目前進(jìn)展并不順利，致使財(cái)稅改革的整體步伐并未完全達(dá)到預(yù)期，個(gè)稅改革成為眼下最能救場的一個(gè)角色。

    2015年12月初，在財(cái)政部的一次內(nèi)部會(huì)議上，就有官員提出，由于立法的問題，房地產(chǎn)稅的推動(dòng)工作可能要延后，因此現(xiàn)在個(gè)稅改革排在了房地產(chǎn)稅改革的前面，并且要加快進(jìn)度。

    一位長期研究稅制改革的專家也表示，現(xiàn)在來看最有希望進(jìn)行改革的是個(gè)人所得稅，畢竟房地產(chǎn)稅涉及到的利益太過復(fù)雜。

    更大的壓力來自決策層。前述接近財(cái)政部的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在最近一次會(huì)議中，專門提及要加快財(cái)稅改革進(jìn)度，并且直接點(diǎn)出個(gè)稅改革。這讓相關(guān)部門如履薄冰。

    實(shí)際上，中國個(gè)人所得稅改革從1980年開始到現(xiàn)在，已經(jīng)持續(xù)了30余年。山東大學(xué)財(cái)政系主任李華對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，這30余年分為兩個(gè)階段。

    第一個(gè)階段是個(gè)人所得稅制的確立。1980年9月，《個(gè)人所得稅法》通過并公布，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)確定為800元，由于國內(nèi)收入較低，當(dāng)時(shí)主要是針對涉外企業(yè)的個(gè)人所得稅征管，并沒有對國內(nèi)居民征收個(gè)人所得稅。

    到了1986年9月，國務(wù)院發(fā)布《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對本國公民的個(gè)人收入統(tǒng)一征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，納稅的扣除額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為400元，而外籍人士的800元扣除標(biāo)準(zhǔn)并沒有改變。“內(nèi)外雙軌”的標(biāo)準(zhǔn)由此產(chǎn)生，中國居民也開始真正繳納個(gè)人所得稅。

    這個(gè)階段結(jié)束的標(biāo)志是1993年10月《個(gè)人所得稅法》的首次修改。修正案規(guī)定，不分內(nèi)、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應(yīng)依法繳納個(gè)人所得稅。這一年，個(gè)人所得稅制實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，翌年，對中國財(cái)稅歷史影響最大的分稅制改革，開始實(shí)施。

    第二個(gè)階段是個(gè)人所得稅制隨經(jīng)濟(jì)需要，進(jìn)行了歷次調(diào)整。1999年8月，由于此前亞洲金融危機(jī)的沖擊，國家出臺了刺激消費(fèi)政策，為引導(dǎo)存款轉(zhuǎn)為消費(fèi)，《個(gè)人所得稅法》再次修改，原第四條第二款“儲(chǔ)蓄存款利息”免征個(gè)人所得稅項(xiàng)目被刪去，由此開征了個(gè)人儲(chǔ)蓄存款利息所得稅。

    到了2005年，國家開始以提高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)即起征點(diǎn)的方式，來減輕納稅人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)收入公平分配。個(gè)稅起征點(diǎn)從當(dāng)年的每月800元提高到后來的每月3500元，基本上是每隔三年調(diào)整一次。并且從2005年起，年收入大于12萬元的高收入者須自行申報(bào)納稅；2011年則調(diào)整了累進(jìn)稅率的檔次。

    現(xiàn)在，以確立“綜合和分類相結(jié)合”的新個(gè)稅體制為標(biāo)志的第三個(gè)階段，即將到來。

    新方案

    目前中國的個(gè)人所得稅稅目分為11類。

    按照《個(gè)人所得稅法》，這11類分別是工資、薪金所得；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；勞務(wù)報(bào)酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國務(wù)院財(cái)政部門確定征稅的其他所得。

    此次個(gè)稅改革的第一步就是合并部分稅目。如果以前面所說的“大綜合”方案來看，是將工薪所得、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬等經(jīng)常性、連續(xù)性勞動(dòng)所得等，合并為“綜合所得”；其他財(cái)產(chǎn)性所得以及臨時(shí)性、偶然性所得仍作為“分類所得”。

    不過，前述省級地稅局所得稅處人士認(rèn)為，“小綜合”的方案更為現(xiàn)實(shí)。

    具體來說，就是先將目前這11個(gè)小類分成大類，比如將個(gè)人勞務(wù)性質(zhì)的收入分為一類，其中包括工資、薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得。將財(cái)產(chǎn)性的收入分為一類，包括個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；特許權(quán)使用費(fèi)所得；利息、股息、紅利所得；財(cái)產(chǎn)租賃所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得。最后，將偶然所得和其它所得分為一類。

    第二步則是完善稅前扣除，即在合理確定綜合所得基本減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)增加贍養(yǎng)老人支出、子女教育支出、住房按揭貸款利息支出等專項(xiàng)扣除項(xiàng)目。

    第三步則是適時(shí)引入家庭支出申報(bào)制度，即在保持以個(gè)人為納稅單位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步允許夫妻聯(lián)合申報(bào)家庭贍養(yǎng)老人、子女教育、住房按揭貸款利息等相關(guān)支出，并在夫妻之間分?jǐn)偪鄢蛴梢环娇鄢?，夫妻雙方分別納稅。

    “比如，月收入按5000元計(jì)算，先減掉3500元扣除額。剩下的1500元，如果按照分類申報(bào)，可以直接減掉利息支出，作為應(yīng)稅額。如果按照家庭綜合申報(bào)，在減掉利息支出的同時(shí)，還可以減掉贍養(yǎng)老人、子女教育的支出。”前述省級地稅局所得稅處人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

    最后一步則是優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，即以現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定的稅率結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，適度調(diào)整邊際稅率，合理確定綜合所得適用稅率。

    上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院稅收系主任朱為群說，個(gè)人所得稅改革方向一直都很清楚，是建立“綜合和分類相結(jié)合”的制度，但具體從合并稅目到費(fèi)用扣除，從家庭申報(bào)再到稅率調(diào)整，其實(shí)是一環(huán)扣一環(huán)、連續(xù)性的。

    他認(rèn)為，相對于中國的現(xiàn)實(shí)來說，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)展是個(gè)人所得稅的首要功能，因此設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅制特別是稅率的時(shí)候，必須將抽肥補(bǔ)瘦的功能放在第一位。

    影響

    明年下半年，部分改革方案可能陸續(xù)出臺。但建立一個(gè)新的個(gè)稅體制，終非朝夕之功。

    上述省級地稅局所得稅處人士說，由于中國家庭成員、家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及家庭收入來源的復(fù)雜性，以家庭為納稅單位的綜合與分類稅制面臨巨大的挑戰(zhàn)。

    他表示，首先是中國居民收入的透明度不高，特別是存款實(shí)名制已經(jīng)實(shí)行多年，但有一些個(gè)人的大量收入仍游離于征稅之外；其次，股權(quán)的所得等財(cái)產(chǎn)性收入并未納入征稅范疇；最后，個(gè)人收入信息在各地之間不能共享，地方部門的信息與稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收個(gè)人所得稅的相關(guān)信息也不能相互共享等，也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。“人人天然有逃避納稅的動(dòng)機(jī)，中國居民的動(dòng)機(jī)可能更強(qiáng)，特別是高收入群體。”該人士表示，這些因素導(dǎo)致從實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)來說，中國高收入群體的稅負(fù)并不一定比美國高。

    早在2009年，財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)就顯示，中國工薪階層稅收占個(gè)稅總稅負(fù)的50%；而美國將近50%的工薪階層只承擔(dān)了聯(lián)邦所得稅的5%，10%的最高收入者承擔(dān)了個(gè)人所得稅的超過60%比重。

    一位長期研究個(gè)人所得稅的財(cái)政專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，以2009年為例，個(gè)人所得稅占到美國聯(lián)邦政府收入的43%，占到美國地方政府收入的12%，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)55%。而從累進(jìn)稅的設(shè)計(jì)來看，美國個(gè)人所得稅分6級累進(jìn)，最低稅率10%，其次為15%、25%、28%、33%、35%，可見其累進(jìn)程度是較為緩和的。

    如此高的個(gè)人所得稅規(guī)模，以及累進(jìn)程度的緩和設(shè)計(jì)，直接影響著美國民眾的生產(chǎn)生活，個(gè)人所得稅實(shí)際上形成了對美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種激勵(lì)機(jī)制。

    相比之下，中國間接稅占到全部稅收70%左右，個(gè)人所得稅僅占6%左右，個(gè)人所得稅規(guī)模對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并不像美國那樣直接和重大。并且，目前中國個(gè)人所得稅雖然分為7級累進(jìn)，最低稅率3%，其次為10%、20%、25%、30%、35%、45%。在10%~20%和35%~45%之間的累進(jìn)幅度最大，而這部分收入群體正是月收入5000元到12500元和58500元以上的兩類群體。

    上述財(cái)政專家表示，前一類群體顯然是中國中產(chǎn)階級群體，也是橄欖型社會(huì)建設(shè)的中堅(jiān)力量，顯然，目前的個(gè)人所得稅稅率激勵(lì)機(jī)制，不利于中產(chǎn)階級收入群體的人去努力工作。

    與此同時(shí)，對后一類高收入群體來說，雖然繳納35%到45%的個(gè)人所得稅，符合“抽肥補(bǔ)瘦”的調(diào)節(jié)功能；但從稅收激勵(lì)來說，美國等發(fā)達(dá)國家最高稅率僅為35%，中國更高的稅率累進(jìn)無疑會(huì)激勵(lì)高收入群體有動(dòng)力去避稅、逃稅甚至移民海外。