“小金庫”咋成了“大腫瘤”——專家學(xué)者會(huì)診“小金庫”治理

作 者：楊亮 來 源：光明日報(bào)發(fā)表日期：2014-08-18

    “小金庫”雖然“姓小”，但容量卻并不小。據(jù)業(yè)內(nèi)專家估算，隨著財(cái)政收入的日益增長，我國每年發(fā)生的“小金庫”資金總額或在1000億元以上。雖歷經(jīng)30年，開展了13次清理整頓，但“小金庫”并沒有被根除，甚至在一些地方和單位愈演愈烈。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部和審計(jì)署從今年8月至10月，在全國范圍內(nèi)開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項(xiàng)治理。

    形形色色的“小金庫”資金規(guī)模到底有多大？為何綿延不絕、總“戒”不掉？“小金庫”的“病灶”又該如何根除？

    “小金庫”一點(diǎn)也不“小”

    在全國范圍內(nèi)，形形色色的“小金庫”資金規(guī)模到底有多大？對此，并無完整而準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)審計(jì)署披露的“小金庫”問題數(shù)據(jù)，1998年至2006年上半年，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫”資金（含擠占挪用）1406億元，平均每年超過165億元。

    “‘小金庫’其實(shí)并不小。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓分析，從財(cái)政角度看，只要是脫離正常財(cái)政收支體系，且不受上級部門監(jiān)管的賬外資金，其實(shí)都應(yīng)該算是“小金庫”。隨著財(cái)政收支的逐年增長，一個(gè)不爭的事實(shí)是“小金庫”也水漲船高，而且正日趨成為一種常態(tài)。

    今年6月，審計(jì)署披露，2013年，國家衛(wèi)生計(jì)生委本級和中國建筑文化中心、中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所等34個(gè)所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式，賬外設(shè)立“小金庫”1.94億元。“包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國企在內(nèi)，如以寬泛口徑計(jì)算，我國每年發(fā)生的‘小金庫’資金總額或在1000億元以上。”劉桓說。

    設(shè)立“小金庫”的花樣也在不斷翻新。從昔日轉(zhuǎn)移支付、套取專項(xiàng)資金的“小兒科”手法，演變成違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派的新手法。從原先打著出租收入與資產(chǎn)處理的旗號，到“光明正大”地以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金，再到“明目張膽”地利用假發(fā)票、非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”。“‘小金庫’已成為貪污腐敗的溫床。”劉桓這樣總結(jié)。

    斬?cái)嗖涣甲黠L(fēng)“資金鏈”

    “自1989年國務(wù)院關(guān)于清理檢查‘小金庫’的通知下發(fā)以來，共進(jìn)行了三次較大規(guī)模的清查活動(dòng)，清查的范圍越來越廣、查出的違規(guī)金額越來越多，這都表明了中央懲治腐敗、建設(shè)廉潔政府的決心。”財(cái)政部財(cái)政科研所副所長白景明說。盡管如此，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的“小金庫”仍舊是屢禁不止，且花樣日益翻新，給“小金庫”的治理工作增添了很大的困難。

    “小金庫”咋成了“大腫瘤”？上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授顧駿說：“造成不少單位和企業(yè)‘小金庫’盛行的原因，根本上在于權(quán)力部門化、部門利益化。此外，還有一個(gè)重要原因在于違規(guī)成本太低、風(fēng)險(xiǎn)太小，不足以形成威懾效應(yīng)。”

    “為此，此次專項(xiàng)治理的內(nèi)容，主要是2013年以來，違反中央八項(xiàng)規(guī)定和財(cái)經(jīng)紀(jì)律以及設(shè)立‘小金庫’的有關(guān)問題。數(shù)額較大和情節(jié)嚴(yán)重的，可追溯到以前年度。專項(xiàng)治理將圍繞預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、政府采購、會(huì)計(jì)工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合各地區(qū)各部門實(shí)際情況，有的放矢，突出重點(diǎn)。同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，并與財(cái)政、審計(jì)日常監(jiān)管工作相結(jié)合，形成整體合力。”財(cái)政部監(jiān)督檢查局局長吳奇修說。

    “這次專項(xiàng)治理的意義在于通過對財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)行為和設(shè)立‘小金庫’的治理，建立合規(guī)使用財(cái)政資金的長效機(jī)制，建立、完善透明規(guī)范的預(yù)算管理制度，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”白景明說。

    用“大預(yù)算”醫(yī)治“小金庫”

    “‘小金庫’之所以久治不愈，是因?yàn)檫@部分錢屬于政府預(yù)算外資金，游離于人大以及公眾監(jiān)督視線之外。”劉桓說，就目前而言，最緊迫的就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算改革。

    “十二五規(guī)劃中明確提出，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，完善公共財(cái)政預(yù)算。這就要求，用‘大預(yù)算’來醫(yī)‘小金庫’。”劉桓指出，具體來講，要對預(yù)算外的收入進(jìn)行一次徹底清理。同時(shí)，新《預(yù)算法》里必須寫入“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算”，讓“小金庫”順利搬到“預(yù)算內(nèi)”的“大家庭”，接受人大、公眾和社會(huì)的監(jiān)督。

    “在西方發(fā)達(dá)國家，政府部門的財(cái)政收支資金流基本全都實(shí)現(xiàn)了信息化和電子貨幣化。而我國還存在公務(wù)卡使用不夠普及，有些津貼現(xiàn)金化發(fā)放，甚至用假發(fā)票報(bào)賬等問題。”劉桓說，應(yīng)該健全財(cái)務(wù)制度，盡量使財(cái)政收支更加透明，以從源頭截住“小金庫”資金的來源。

    媒體報(bào)道顯示，2011年全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”58225個(gè)，涉及金額266.54億元，給予行政處罰1942人，組織處理3242人，黨紀(jì)政紀(jì)處分1862人，移交司法機(jī)關(guān)處理623人。換言之，對查出的5.8萬多個(gè)“小金庫”，只處理了數(shù)千人，且處理方式各異。

    “如果對主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人要先予免職、再追究責(zé)任的規(guī)定，能夠最大限度落實(shí)，那么今后各單位‘勇于’設(shè)立‘小金庫’的沖動(dòng)，必定陡然降低。”劉桓說。

    “只要權(quán)力還沒有被關(guān)進(jìn)制度的籠子，‘小金庫’就難以徹底消失。”顧駿指出，治理小金庫需鏟除部門利益鏈條，嚴(yán)格約束特權(quán)擴(kuò)張，強(qiáng)化部門預(yù)算管理，建立小金庫追責(zé)機(jī)制，并將小金庫早日列入刑法犯罪內(nèi)容。