預(yù)算法修改征到31萬(wàn)條意見(jiàn) “立法宗旨”未改受關(guān)注

來(lái) 源：新京報(bào)發(fā)表日期：2012-08-06

      截至8月5日6時(shí)，中國(guó)人大網(wǎng)顯示，預(yù)算法修正案草案征集意見(jiàn)數(shù)已達(dá)31萬(wàn)多條，遠(yuǎn)超出此前征集意見(jiàn)數(shù)“冠軍”《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》。

　　2011年5月，《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》征集意見(jiàn)時(shí)，一個(gè)月內(nèi)征集到23萬(wàn)條意見(jiàn)，超過(guò)2009年至2011年20部法律的總和，曾創(chuàng)下人大立法網(wǎng)上征求意見(jiàn)的紀(jì)錄。

　　預(yù)算法修正案草案

　　半月征集到27萬(wàn)條意見(jiàn)

　　中國(guó)人大網(wǎng)顯示，從7月6日開(kāi)始征集意見(jiàn)，截至7月22日18時(shí)（即征集時(shí)限過(guò)半時(shí)），征集意見(jiàn)數(shù)僅為3.9萬(wàn)多條。而同期參與意見(jiàn)征集的勞動(dòng)合同法修正案草案，征集意見(jiàn)數(shù)已達(dá)20萬(wàn)條。

　　昨日是預(yù)算法修正案草案征集意見(jiàn)截止日期。這部被視為專業(yè)性過(guò)強(qiáng)的法規(guī)，征集意見(jiàn)過(guò)程上演“大逆轉(zhuǎn)”，后半月征集意見(jiàn)條數(shù)銳增27萬(wàn)余條。半月之內(nèi)征集到27萬(wàn)條意見(jiàn)，這是預(yù)算法修正案草案創(chuàng)造的紀(jì)錄。

　　目前，中國(guó)人大網(wǎng)暫未顯示征集到的意見(jiàn)詳情。

　　勞動(dòng)合同法修正案草案

　　一月征集意見(jiàn)55萬(wàn)余條

　　2008年1月1日開(kāi)始實(shí)施的勞動(dòng)合同法，今年首次修改。6月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議首次審議《勞動(dòng)合同法修正案（草案）》。本次修訂雖然只涉及與勞務(wù)派遣相關(guān)的四個(gè)條款，但仍引起廣泛關(guān)注。中國(guó)人大網(wǎng)顯示，從7月6日至昨晚6時(shí)，征集意見(jiàn)數(shù)已達(dá)55萬(wàn)余條，再創(chuàng)法律草案征集意見(jiàn)數(shù)之最。

　　作為一部關(guān)系到每一名勞動(dòng)者和用工方的法律，從啟動(dòng)立法開(kāi)始，《勞動(dòng)合同法》一直備受社會(huì)各界關(guān)注。2006年3月20日，勞動(dòng)合同法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，僅一個(gè)月就收到了社會(huì)各界意見(jiàn)19萬(wàn)多條，創(chuàng)下了法律草案向社會(huì)征求意見(jiàn)得到反饋數(shù)之最。

　　■ 焦點(diǎn)

　　全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青已兩次參加預(yù)算法修正案座談會(huì)。據(jù)其介紹，與會(huì)專家學(xué)者討論的焦點(diǎn)問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面。

　　地方政府該不該有發(fā)債權(quán)？

　　對(duì)于地方政府發(fā)債權(quán)，去年一審稿曾規(guī)定“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，但二審稿調(diào)整為“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

　　對(duì)此，葉青提出，地方財(cái)政還是應(yīng)該有相對(duì)獨(dú)立性，比如在嚴(yán)格限定條件的前提下，有條件地賦予地方政府發(fā)債等財(cái)政權(quán)，地方政府在保證風(fēng)險(xiǎn)不大的情況下，可以發(fā)行地方債務(wù)。

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原研究室巡視員王連洲表示，按一般的社會(huì)治理原則，賦予地方政府多少事權(quán)，就應(yīng)該同時(shí)賦予多少財(cái)權(quán)。從這一點(diǎn)而言，地方政府應(yīng)該有包括債務(wù)融資在內(nèi)的財(cái)政調(diào)節(jié)權(quán)。但另一個(gè)不可忽視的客觀條件是我國(guó)的吏治制度，地方政府主要負(fù)責(zé)人的任職期限多為幾年時(shí)間，他們?yōu)榱艘?jī)，如果給予地方政府發(fā)債權(quán)，可能會(huì)給下一屆政府留下難以彌補(bǔ)的債務(wù)“窟窿”，造成政務(wù)困難。因此發(fā)債權(quán)暫且堵死為宜，這樣可能利大于弊。

　　人大如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督？

　　葉青表示，參加座談的多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)為，管好政府錢袋子，最重要的就是監(jiān)督體系。因此在二審稿基礎(chǔ)上，還是應(yīng)該從立法層面加大預(yù)算監(jiān)督，特別是人大監(jiān)督，明確全國(guó)人民代表大會(huì)可以授權(quán)人大常委會(huì)，審查、監(jiān)督預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。

　　王連洲指出，不論是現(xiàn)行《預(yù)算法》還是修正案，都沒(méi)有提及一個(gè)重要內(nèi)容——“人大不批準(zhǔn)預(yù)算怎么辦”。“在美國(guó)，如果議會(huì)不批準(zhǔn)預(yù)算，那么政府連工資都發(fā)不出來(lái)。所以，立法還是應(yīng)該對(duì)‘人大不批準(zhǔn)預(yù)算’做出規(guī)定。這樣，人大監(jiān)督才會(huì)落到實(shí)處。”

　　預(yù)算公開(kāi)如何法制化？

　　葉青表示，現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒(méi)有對(duì)預(yù)算公開(kāi)做出規(guī)定，但修正案明確規(guī)定，經(jīng)人大審議通過(guò)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，并規(guī)定了負(fù)責(zé)公開(kāi)的責(zé)任部門(mén)。而且，最近兩年，政府“三公公開(kāi)”和行政經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的力度也明顯加大。

　　但是，我國(guó)財(cái)政支出預(yù)算體系分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四個(gè)級(jí)別，目前公開(kāi)的程度只到了“款”這一級(jí)別。此前，審計(jì)署等部門(mén)也表示，各政府部門(mén)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的理解不一致。因此，哪些開(kāi)支應(yīng)該列為“三公經(jīng)費(fèi)”、記入行政經(jīng)費(fèi)，立法應(yīng)該明確。同時(shí)，明確預(yù)算公開(kāi)的具體層級(jí)和內(nèi)容，比如要求公開(kāi)到“項(xiàng)”和“目”，如此才能達(dá)到預(yù)算監(jiān)督的目的，清晰呈現(xiàn)出政府開(kāi)支賬單。

　　■ 觀點(diǎn)

　　8月3日，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)和北大財(cái)經(jīng)法研究中心召開(kāi)了預(yù)算法修改研討會(huì)。與會(huì)學(xué)者的相關(guān)意見(jiàn)整理后，將通過(guò)中國(guó)法學(xué)會(huì)遞交有關(guān)部門(mén)。

　　“立法宗旨”未改受關(guān)注

　　當(dāng)天的研討會(huì)上，“預(yù)算法修正案”第一條，也就是立法宗旨只字未改成為討論最熱烈的話題。

　　中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授熊偉注意到，預(yù)算法的立法宗旨是沿用上世紀(jì)80年代的預(yù)算管理?xiàng)l例，這是以政府管理內(nèi)部事務(wù)為準(zhǔn)則的思路和理念。他認(rèn)為，立法宗旨應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算對(duì)政府的約束，完善政府預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行，體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)和公民如何監(jiān)督財(cái)政行為。

　　中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，立法宗旨之所以只字未改，很大的原因是政府部門(mén)在主導(dǎo)起草修正案草案。

　　中央民族大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)熊文釗擔(dān)心，財(cái)政部的權(quán)力過(guò)大，如果預(yù)算法由政府部門(mén)起草，會(huì)被異化。

　　政府超收支出應(yīng)規(guī)范

　　武漢大學(xué)教授熊偉提出，根據(jù)預(yù)算法，所有的政府收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算，但政府超收收入的支出部分，預(yù)算法修正案草案規(guī)定得很模糊。他分析，依照預(yù)算法修正案草案，政府超收收入有三個(gè)支出方向，即依照法律、行政法規(guī)規(guī)定安排支出；用于沖減赤字；安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于補(bǔ)充以后年度預(yù)算資金的不足。但法定支出應(yīng)有預(yù)算，政府不能不經(jīng)人大審批自己安排支出，沖減赤字的“赤字”一般已由政府安排了債務(wù)來(lái)償還，如果用超收收入來(lái)沖減赤字，那已安排債務(wù)怎么辦？

　　北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，政府超收部分的支出并不是經(jīng)過(guò)備案就可以的，怎么審批，怎么使用，應(yīng)有規(guī)定。

　　學(xué)者力主取消財(cái)政專戶

　　依照預(yù)算法修訂草案，有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門(mén)和單位，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)上繳的預(yù)算資金及時(shí)、足額地上繳國(guó)庫(kù)和依法設(shè)立的財(cái)政專戶。與之前只能上繳國(guó)庫(kù)相比，草案增加了“財(cái)政專戶”。當(dāng)天不少學(xué)者建議，公款應(yīng)存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶，由央行統(tǒng)一管理，消除財(cái)政專戶。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君曾有在財(cái)政部門(mén)的工作經(jīng)歷。他解釋說(shuō)，財(cái)政專戶是由政府財(cái)政部門(mén)設(shè)置的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，立法機(jī)關(guān)、審批部門(mén)和央行國(guó)庫(kù)無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)督。他認(rèn)為，國(guó)庫(kù)單一賬戶應(yīng)設(shè)在央行，預(yù)算法修訂中應(yīng)明確，所有賬戶的資金流動(dòng)都須報(bào)立法機(jī)關(guān)。

　　預(yù)算法修正案草案二審稿新規(guī)定

　　（2012年6月26日提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議）

　　政府發(fā)債

　　預(yù)算法修正案草案二審稿擬恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　預(yù)算管理

　　預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

　　預(yù)算種類

　　修正案草案新增第4條：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間相互銜接。”

　　公開(kāi)范圍

　　修正案草案二審稿增加規(guī)定，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。

　　轉(zhuǎn)移支付

　　修正案草案二審稿進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力為主要目標(biāo)。

　　考慮到近些年我國(guó)地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)10萬(wàn)多億元，帶來(lái)的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，明確從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)，規(guī)定除法律或國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

　　——全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎

　　預(yù)算法修改歷程

　　1995年

　　預(yù)算法開(kāi)始施行

　　預(yù)算法施行，但未對(duì)預(yù)算公開(kāi)作出規(guī)定。審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華曾表示，從每年審計(jì)查出的問(wèn)題看，預(yù)算的公開(kāi)度、透明度還不夠大。

　　2007年

　　政府應(yīng)公開(kāi)預(yù)決算

　　2007年頒行的《政府信息公開(kāi)條例》，要求政府公開(kāi)預(yù)算和決算報(bào)告信息。2010年我國(guó)首次推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)。

　　2011年11月

　　國(guó)務(wù)院原則通過(guò)

　　國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《預(yù)算法修正案（草案）》。會(huì)議認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，有必要修改完善。

　　修正案草案一審

　　十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議審議預(yù)算法修正案草案。會(huì)議聽(tīng)取了財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人受國(guó)務(wù)院委托作的預(yù)算法修正案草案的說(shuō)明。

　　2012年6月

　　修正案草案二審

　　預(yù)算法修正案草案二審稿提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議。二審稿重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。