四年前，山東省濱州市一村民孟某在自家承包的責(zé)任田里蓋了雞舍養(yǎng)殖土雞，兩側(cè)栽植了白楊樹。后來征地涉及該責(zé)任田，濱州市高新區(qū)將雞舍認(rèn)定為違法建筑，于今年2月送達(dá)責(zé)令限期拆除決定書。孟某提出行政復(fù)議，濱州市政府審理時(shí)認(rèn)為，高新區(qū)未提交作出決定的證據(jù)材料，應(yīng)視為行政行為沒有證據(jù)，違反法定程序，決定依法撤銷責(zé)令限期拆除決定書。

 

　　老百姓與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議，除了花錢到法院打官司，還有沒有其他途徑？除了信訪，還有沒有更高效的渠道？這一案例給出了答案:行政復(fù)議。

 

　　從1991年1月國(guó)務(wù)院行政復(fù)議條例實(shí)施到1999年10月行政復(fù)議法施行，再到2007年8月行政復(fù)議法實(shí)施條例的實(shí)施，我國(guó)行政復(fù)議制度不斷細(xì)化和完善。

 

　　20多年過去了，隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，行政復(fù)議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面。行政復(fù)議法執(zhí)法情況如何，有必要進(jìn)行認(rèn)真審視。

 

　　行政復(fù)議減壓閥作用日漸強(qiáng)化

 

　　行政復(fù)議是以法律形式建立的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，被稱為官民爭(zhēng)議的“減壓閥”。與行政訴訟相比，二者的相同點(diǎn)都是“民告官”，區(qū)別在于復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)監(jiān)督，而訴訟是審判機(jī)關(guān)對(duì)行政部門的監(jiān)督。行政訴訟一審周期三個(gè)月，復(fù)議只需兩個(gè)月;訴訟需要費(fèi)用，復(fù)議免費(fèi);訴訟對(duì)抗激烈，復(fù)議較為靈活。

 

　　正是由于具有這些優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議從建立起影響力不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)112萬件，其中受理101萬件，審結(jié)92萬件，行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率約為35%。從申請(qǐng)復(fù)議的內(nèi)容來看，與群眾利益相關(guān)的交通管理、治安處罰、征地拆遷、社會(huì)保障等方面的案件占較大比例。

 

　　那么，行政復(fù)議法實(shí)施中遇到了哪些新問題？2013年9月上旬至10月中旬，全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組分6個(gè)小組，分赴遼寧、上海、黑龍江、寧夏、山東、貴州等6省(區(qū)、市)開展檢查，并委托內(nèi)蒙古、江蘇、重慶等9省(區(qū)、市)人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)行政復(fù)議法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。這是行政復(fù)議法實(shí)施以來，全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)該法實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

 

　　2013年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議期間，執(zhí)法檢查組向常委會(huì)作了檢查行政復(fù)議法實(shí)施情況的報(bào)告，常委會(huì)進(jìn)行了審議。執(zhí)法檢查報(bào)告認(rèn)為，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府重視行政復(fù)議法的實(shí)施，把行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政的重要工作來抓，擺上議事日程，精心組織實(shí)施，取得了明顯成效。

 

　　據(jù)介紹，為解決行政復(fù)議資源配置不合理、社會(huì)公信力不高、權(quán)威性不夠等問題，自2008年起，國(guó)務(wù)院法制辦開始推動(dòng)以案件審理權(quán)限相對(duì)集中、吸收外部力量參與案件審查為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，目前已有24個(gè)省(區(qū)、市)的190多個(gè)市、縣開展試點(diǎn)。對(duì)行政復(fù)議案件通過聽證方式進(jìn)行審理、廣泛運(yùn)用調(diào)解和解方式結(jié)案、復(fù)議決定書網(wǎng)上公開制度等探索，提升了行政復(fù)議的公信力。

 

　　行政復(fù)議法貫徹實(shí)施存在四方面困難和問題

 

　　成績(jī)是一個(gè)方面，從這次執(zhí)法檢查的情況看，行政復(fù)議法的貫徹實(shí)施還存在不少困難和問題。

 

　　行政復(fù)議的公眾知曉率和信任度不高。由于行政復(fù)議法宣傳的廣度和深度不夠，群眾遇到行政糾紛時(shí)愿意選擇行政復(fù)議維權(quán)的人不多，進(jìn)入復(fù)議渠道的行政爭(zhēng)議總量較少，多數(shù)省市進(jìn)入信訪渠道的行政爭(zhēng)議數(shù)量比進(jìn)入復(fù)議渠道的高出十幾倍甚至幾十倍，呈現(xiàn)“大信訪，小復(fù)議”的格局。行政復(fù)議作為“方便、快捷、免費(fèi)”的規(guī)范化行政糾紛解決機(jī)制，其作用遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。

 

　　行政復(fù)議辦案質(zhì)量和效率有待提升。當(dāng)事人在復(fù)議后提起訴訟或者信訪的比例偏高;行政復(fù)議辦案效率不高，延期辦理現(xiàn)象較為多見;行政復(fù)議決定書缺乏論證和說理，難以令當(dāng)事人信服;對(duì)涉及信息公開等新類型案件的應(yīng)對(duì)能力不足。

 

　　行政復(fù)議能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。不少縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)是政府辦公室內(nèi)部掛牌機(jī)構(gòu)，約38.2%的縣級(jí)政府沒有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)或者只掛牌無編制，平均每個(gè)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員不到1人。在執(zhí)法檢查涉及的15個(gè)省份1407個(gè)縣中，2011年和2012年，分別有306個(gè)縣和277個(gè)縣沒有辦理行政復(fù)議案件，有的縣甚至從行政復(fù)議法實(shí)施以來沒有辦理一起行政復(fù)議案件。但這些縣每年信訪數(shù)量少的三四百件，多的上千件。

 

　　行政復(fù)議體制和工作機(jī)制尚需完善。目前縣級(jí)以上政府和政府相關(guān)部門都具有行政復(fù)議職權(quán)，僅地方行政復(fù)議機(jī)關(guān)就有30450個(gè)，行政復(fù)議資源分散，資源配置效率偏低，“無人辦案”和“無案可辦”現(xiàn)象并存。多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件以書面審查為主，程序繁雜且不夠公開透明。現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于行政復(fù)議證據(jù)的種類、舉證責(zé)任、復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查取證、證據(jù)保全、質(zhì)證等缺少系統(tǒng)規(guī)定，實(shí)踐中隨意性大。

 

　　檢查過程中，不少政府部門、專家學(xué)者、律師、行政復(fù)議申請(qǐng)人提出，現(xiàn)行行政復(fù)議法不能完全適應(yīng)新形勢(shì)新情況的需要，亟待修改完善。而本屆全國(guó)人大常委會(huì)已將修改行政復(fù)議法列入立法規(guī)劃。

 

　　國(guó)務(wù)院法制辦正抓緊修改行政復(fù)議法，力爭(zhēng)年內(nèi)將修訂草案提請(qǐng)審議

 

　　執(zhí)法檢查重在改進(jìn)工作。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議后，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同中央編辦、監(jiān)察部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局等6個(gè)部門對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見所提問題和建議逐項(xiàng)研究，提出了改進(jìn)工作的措施。

 

　　今年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳致函全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見的報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)。

 

　　記者在《報(bào)告》中發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門從進(jìn)一步提高對(duì)行政復(fù)議工作重要性的認(rèn)識(shí)、暢通行政復(fù)議渠道、加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)、提高辦案質(zhì)量、完善法律制度5個(gè)方面提出了改進(jìn)措施。

 

　　《報(bào)告》透露，執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見明確要求抓緊完善行政復(fù)議法律制度。國(guó)務(wù)院法制辦正起草行政復(fù)議法修訂草案，重點(diǎn)研究創(chuàng)新行政復(fù)議體制機(jī)制、完善行政復(fù)議程序、理順行政復(fù)議與信訪等制度的關(guān)系等問題，力爭(zhēng)年內(nèi)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

 

　　據(jù)悉，按照監(jiān)督法及全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查工作有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、法律委員會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門整改情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督。今年6月9日，內(nèi)司委、法律委召開會(huì)議，認(rèn)真研究了《報(bào)告》，并聽取了國(guó)務(wù)院法制辦、公安部、司法部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局等單位落實(shí)執(zhí)法檢查報(bào)告及常委會(huì)審議意見情況的匯報(bào)。

 

　　6月18日，內(nèi)司委、法律委向全國(guó)人大常委會(huì)提交了審議意見，認(rèn)為國(guó)務(wù)院有關(guān)部門提出的改進(jìn)工作的具體措施具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可行性。審議意見認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)矛盾的多發(fā)期，行政爭(zhēng)議的數(shù)量上升，解決的難度增大，群眾對(duì)依法快速解決行政糾紛的期待和要求迫切。要把行政復(fù)議工作擺到治國(guó)理政的重要位置，認(rèn)真解決行政復(fù)議法實(shí)施中存在的突出問題，建立健全高效便捷的行政糾紛解決機(jī)制。

 

　　修改完善行政復(fù)議法律制度，統(tǒng)籌考慮行政復(fù)議、行政訴訟和信訪的關(guān)系，充分發(fā)揮法律制度的合力，已經(jīng)成為共識(shí)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)委員韓曉武等多位常委會(huì)組成人員表示，要通過對(duì)該法的修改，強(qiáng)化行政復(fù)議救濟(jì)功能，擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，實(shí)行行政復(fù)議集中管轄，規(guī)范行政復(fù)議程序，完善行政復(fù)議與行政訴訟、信訪的銜接機(jī)制，建立回避、聽證、質(zhì)證、證據(jù)等制度，提高行政復(fù)議的公正性和公信力。張淑琴等全國(guó)人大代表還認(rèn)為，應(yīng)明確行政復(fù)議委員會(huì)的組成、定位和功能，真正賦予行政復(fù)議委員會(huì)制度上的合法性。