個(gè)人所得稅制度的改革研究

　　【摘要】：本文就2008年2月18日國(guó)務(wù)院對(duì)《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》進(jìn)行了最新的修訂，決定自2008年3月1日起，對(duì)個(gè)人所得稅均有費(fèi)用 扣除的新規(guī)定，闡述現(xiàn)行制度基礎(chǔ)理論，特點(diǎn)和功能，對(duì)于我國(guó)對(duì)個(gè)人所得稅的制度形成了重要的新格局，指出對(duì)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié) 合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒研究，提出改革措施或建議。

　　【關(guān)鍵詞】： 個(gè)人所得稅 制度 改革

　　【正文】：

　　個(gè)人所得稅是以個(gè)人(自然人)取得的各項(xiàng)應(yīng)稅所得為征稅對(duì)象所征收的一種稅，是社會(huì)財(cái)富二次分配的重要手段之一。我國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度一直 未能起到充分的調(diào)節(jié)作用，這會(huì)直接導(dǎo)致我國(guó)部分社會(huì)成員之間收入差距乃至貧富差距拉大，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧的建成。為此，在現(xiàn)階段如何完善我國(guó)個(gè)人所得稅 制度，發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平方面的作用，擬借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家改革經(jīng)驗(yàn)，就我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的路徑作淺顯的研究。

　　一、個(gè)人所得稅概述

　　(一)我國(guó)個(gè)人所得稅制度的基本理論

　　在改革開(kāi)放前一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，我國(guó)對(duì)個(gè)人的所得是不征稅的。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策，隨著對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的不斷擴(kuò)大， 來(lái)華工作、取得收入的外籍人員日益增多。為了維護(hù)國(guó)家的稅收權(quán)益，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)國(guó)際慣例，于1980年9月公布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得 稅法》，開(kāi)征個(gè)人所得稅，統(tǒng)一適用于中國(guó)公民和在我國(guó)取得收入的外籍人員。1986年和1987年，國(guó)務(wù)院分別發(fā)布了<中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)個(gè)體工商 業(yè)戶(hù)所得稅暫行條例》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例>。這樣，我國(guó)對(duì)個(gè)人所得的征稅制度就形成了個(gè)人所得稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶(hù)所得稅和 個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅等并存的格局。

　　我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)確定后，為了統(tǒng)一、規(guī)范和完善對(duì)個(gè)人所得的課稅制度，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)原三部個(gè)人所得 課稅的法律、法規(guī)進(jìn)行修改、合并的基礎(chǔ)上，于1993年10月31日公布了修改后的<中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人所得稅法》)， 自我國(guó)1994年1月1日起以《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》的頒布實(shí)施為標(biāo)志的個(gè)人所得稅制度，共列了11個(gè)征稅項(xiàng)目，各項(xiàng)所得分類(lèi)征收，實(shí)行差別稅 率。其中，工資薪金所得適用5—45%的九級(jí)超額累進(jìn)稅率;個(gè)體工商業(yè)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租經(jīng)營(yíng)所得適用5—35%的五級(jí)超額累進(jìn) 稅率;稿酬所得稅率為20%，并按應(yīng)納稅額減征30%;勞務(wù)所得稅率為20%，并按所得的增加實(shí)行加成征收的辦法;其他所得稅率為20%。各項(xiàng)所得不再匯 總納稅，扣除額各不相同，也不實(shí)行兩次課征的辦法?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅具有分類(lèi)所得稅的基本特征，是一種具有較少綜合性的分類(lèi)所得稅制。

　　(二)我國(guó)個(gè)人所得稅制度的功能

　　我國(guó)自開(kāi)征個(gè)人所得稅以來(lái)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用越來(lái)越大，收入再分配的調(diào)節(jié)功能越來(lái)越明顯。隨著我國(guó)居民的收入水平將逐步提高，個(gè)人 所得稅稅源將不斷擴(kuò)大，個(gè)人所得稅收入占國(guó)家稅收總額的比重將逐年增加，有數(shù)據(jù)顯示，稅收收入一直呈現(xiàn)較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，個(gè)人所得稅已經(jīng)成長(zhǎng)為我過(guò)第四大稅 種，成為1980年改革以來(lái)收入增長(zhǎng)最為迅速的一個(gè)稅種。(注1)近些年的個(gè)人所得稅收入情況見(jiàn)表2—1。

　　表2-1 1980年-2007年我國(guó)個(gè)人所得稅的收入及占稅收總收入的比重

　　(注1)全國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資格考試教材編寫(xiě)組：《稅法(Ⅱ)》，中國(guó)稅務(wù)出版社，2009年1月第1版，第98頁(yè)，根據(jù)相關(guān)《統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度存在的主要問(wèn)題

　　(一)個(gè)人所得稅立法相對(duì)滯后

　　近幾年我國(guó)個(gè)人所得稅法建設(shè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民收入水平的提高所得稅的地位將逐步得到加強(qiáng)，并將上升為第一大稅種。但是嚴(yán)格地說(shuō)，與國(guó)內(nèi)其他法律及一些其他國(guó)家的稅法相比還相對(duì)滯后，在一定程度上影響到個(gè)人所得稅法整體功能的充分發(fā)揮。

　　1.稅制零散繁雜，不利于實(shí)際執(zhí)行和操作。近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不斷加速我國(guó)的公民個(gè)人收入呈現(xiàn)多元化發(fā)展，出現(xiàn)了稅法本身難以界定的新情 況、新問(wèn)題。同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院之間稅收立法權(quán)限的劃分不明確，國(guó)務(wù)院及其所屬行政機(jī)關(guān)實(shí)際行使的稅收立法權(quán)的范圍過(guò)大。稅收立法權(quán)限劃分 不明確的意思是立法法第八條雖然規(guī)定稅收事項(xiàng)只能制定法律，由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。但第九條又規(guī)定:本法第八條 規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑 罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都享有性質(zhì)不同的稅收立法權(quán)的情況下，兩者之間就稅 收范圍內(nèi)諸事項(xiàng)的立法權(quán)限劃分不明。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在行使稅收立法權(quán)方面具有很大的隨意性。這就使得個(gè)人所得稅法及其實(shí)施條例從公布實(shí)施至今，過(guò)多地 通過(guò)國(guó)家稅務(wù)行政主管機(jī)關(guān)下發(fā)的文件、制定的各類(lèi)管理辦法及實(shí)施細(xì)則來(lái)進(jìn)行必要的說(shuō)明、限制或擴(kuò)充從而達(dá)到貫徹立法精神、準(zhǔn)確適用稅法條文的立法目標(biāo)。

　　2.立法形式的規(guī)范性有待加強(qiáng)。規(guī)范是法的形式基本要求之一盡管我國(guó)個(gè)人所得稅法在這方面有明顯的進(jìn)步但問(wèn)題仍然不少。例如我國(guó)個(gè)人所得稅法的 實(shí)施條例對(duì)立法依據(jù)做了明確的規(guī)定，但個(gè)人所得稅法自身卻沒(méi)有規(guī)定立法依據(jù)，這是不合邏輯的。再如，我國(guó)個(gè)人所得稅法在作為附錄的稅率表的處理上也很不規(guī) 范，沒(méi)有標(biāo)明附注或附表，直接寫(xiě)出稅率表的名稱(chēng)。三是列在附錄中的稅率表沒(méi)有作出相應(yīng)的技術(shù)處理，個(gè)人所得稅稅率表沒(méi)有給出相應(yīng)的速算扣除數(shù)無(wú)法據(jù)此直接 計(jì)算應(yīng)納稅額等。

　　3.立法內(nèi)容中部分語(yǔ)言表述不規(guī)范，漏洞較多。《個(gè)人所得稅法》第一條中“有住所的個(gè)人”的解釋?zhuān)梢?jiàn)《實(shí)施條例》第二條“是指因戶(hù)籍、家庭、 經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而在中國(guó)境內(nèi)習(xí)慣性居住的個(gè)人”。這其中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先，對(duì)于《實(shí)施條例》第二條中的“戶(hù)籍、家庭、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系”三個(gè) 詞沒(méi)有進(jìn)行明確解釋或限定。尤其是對(duì)“家庭”一詞的解釋可以有兩種，一是單指配偶及子女;二是包括父母或親屬。這兩種范圍不同的理解在判斷某個(gè)人是否為居 民納稅人時(shí)就會(huì)產(chǎn)生兩種截然相反的結(jié)論。

　　(二)個(gè)人所得稅歸屬為共享稅弊端明顯

　　1.不利于個(gè)人所得稅側(cè)重干調(diào)節(jié)收入的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按照財(cái)政聯(lián)邦主義的經(jīng)典表述:中央政府的事權(quán)在于通過(guò)財(cái)政政策與貨幣政策的運(yùn)用以調(diào)控宏 觀(guān)經(jīng)濟(jì)，并穩(wěn)定社會(huì)秩序，保障國(guó)家安全;而地方政府則主要從事資源的合理配置，追求經(jīng)濟(jì)效率。也就是說(shuō)調(diào)節(jié)分配與穩(wěn)定社會(huì)的政策主要應(yīng)歸中央政府負(fù)責(zé)、靠 中央政府實(shí)現(xiàn)。

　　2.不符合稅種劃分的一般原理和規(guī)則。個(gè)人所得稅是以人為課稅主體、以其各類(lèi)收入包括投資、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)等收入為課稅客體征收的一種稅對(duì)人 稅，而當(dāng)代社會(huì)的人作為市場(chǎng)的要素之一是高度流動(dòng)或者應(yīng)當(dāng)高度流動(dòng)的。流動(dòng)的個(gè)人享受的公共服務(wù)(公共物品)有相當(dāng)多是由中央政府提供(如國(guó)防、外交、法 律、公共信息、司法保護(hù)等)而非僅僅是地方政府提供的，故此按照“受益課稅理論”和地方稅稅源應(yīng)比較穩(wěn)定固定的規(guī)則個(gè)人所得稅也宜定為中央稅.

　　3.不利于中央政府調(diào)節(jié)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的作用的發(fā)揮。所得稅，尤其是綜合累進(jìn)制的個(gè)人所得稅，其稅收具有彈性與經(jīng)濟(jì)循環(huán)息息相關(guān)有自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)景氣的 作用適合作為中央政府調(diào)節(jié)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的政策工具。而在屬于地方財(cái)政的情況下綜合累進(jìn)的所得稅制難于設(shè)計(jì)和執(zhí)行這一宏觀(guān)調(diào)節(jié)作用也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

　　4.不利于改進(jìn)和規(guī)范個(gè)人所得稅的征收管理個(gè)人所得稅的納稅人常因遷居、工作等的需要而在各省市之間移動(dòng)其所得來(lái)源于不同地區(qū)故關(guān)于其所得資料的搜集至關(guān)重要。因此課征工作宜由全國(guó)性的國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)進(jìn)行，以收實(shí)效。

　　5.不符合分稅制國(guó)家將個(gè)人所得稅列為中央稅慣例。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化的情形下公司的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)人才、資本的跨國(guó)流動(dòng)，要求各國(guó)在避免雙重 征稅和防止偷稅漏稅方面要加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，要廣泛地簽訂有關(guān)稅收協(xié)定。而在個(gè)人所得稅歸屬地方財(cái)政的情況下，這種協(xié)作就很難開(kāi)展了。

　　(三)個(gè)人所得稅選擇分類(lèi)所得稅制存在缺陷

　　前我國(guó)的個(gè)人所得稅不可能象西方那樣在整個(gè)稅制中居于主導(dǎo)地位，成為財(cái)政收入的主要來(lái)源(從歷年收入比重來(lái)看表2-1)?，F(xiàn)行稅制采用分類(lèi)課征 辦法，不能全面地衡量納稅人的真實(shí)納稅能力，會(huì)造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人少繳稅，而所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的人多繳稅的現(xiàn)象，不能體現(xiàn)“多得多 征、公平稅負(fù)”的原則，也難以有效調(diào)節(jié)高收入和個(gè)人收入差距懸殊的矛盾。同時(shí)也為合法避稅留下了漏洞，給征收管理帶來(lái)了困難，導(dǎo)致了稅源的流失。例如財(cái)產(chǎn) 租賃所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等都可以通過(guò)分散取得，從而化整為零，最終減少繳稅數(shù)額?，F(xiàn)行稅制漏洞太大，容易被人鉆空子，使逃稅、避稅成為可 能。

　　(四)個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)與減免扣除不夠合理

　　現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度對(duì)勞務(wù)所得等采用按次定額或定率扣除的辦法，對(duì)不同來(lái)源的所得規(guī)定了不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同時(shí)擁有多項(xiàng)所得者實(shí)行多次扣除的辦 法，更加重了稅負(fù)的不公平。例如稅率級(jí)距多達(dá)9級(jí)名義稅率高(45%)，而實(shí)際稅負(fù)低，課征實(shí)效差，稅法權(quán)威喪失。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅適用兩種稅率，即超 額累進(jìn)稅率和20%的比例稅率，另外超額累進(jìn)稅率也存在差異工資、薪金所得適用9超額累進(jìn)稅率對(duì)個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租 經(jīng)營(yíng)所得適用級(jí)超額累進(jìn)稅率。這種稅率制度在世界各國(guó)是不多見(jiàn)的。80年代后期西方國(guó)家的稅制改革一直以“減化稅制降低稅率為主，尤其是個(gè)人所得稅其級(jí)距 不斷減少，稅率不斷降低這不僅是各國(guó)適應(yīng)本國(guó)情況的需要，同時(shí)也是個(gè)人所得稅在不斷發(fā)展中得以?xún)?yōu)化和完善的表現(xiàn)。與此相比我國(guó)個(gè)人所得稅稅率檔次相對(duì)過(guò)多 個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得適用稅率由原征收城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶(hù)所得稅10級(jí)超額累進(jìn)稅率改為級(jí)超額累進(jìn)稅率檔次大大減少可以說(shuō)是一大進(jìn)步但工資、薪金所得的適 用稅率卻由級(jí)增加到級(jí)，這與國(guó)際上減少稅率檔次的趨勢(shì)是不相吻合的。

　　(五)個(gè)人所得稅征管制度不夠科學(xué)

　　1.納稅申報(bào)方式有待改進(jìn)。個(gè)人所得稅自覺(jué)申報(bào)或代扣代繳也不是很理想，強(qiáng)制征收難度大稅款漏失嚴(yán)重。自行申報(bào)納稅已推行多年，雖然申報(bào)納稅的 人數(shù)逐年增加但比例不高。但由于一些單位領(lǐng)導(dǎo)人納稅意識(shí)不強(qiáng)，不僅自己不主動(dòng)申報(bào)納稅，還阻止財(cái)會(huì)人員代扣代繳稅款，而一些財(cái)會(huì)人員則怕得罪人，不敢也不 愿代扣代繳。另外個(gè)人收入隱蔽化多渠道，扣繳單位也無(wú)法掌握準(zhǔn)確數(shù)額從而造成漏失除了在單位應(yīng)稅收入、工資薪金收入可以監(jiān)控外，其他收入基本處于失控狀 態(tài)。

　　2.征收方式缺乏科學(xué)性?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅制度采用分項(xiàng)征收的辦法，對(duì)不同項(xiàng)目的所得實(shí)行不同的費(fèi)用扣除。這種規(guī)定顯得過(guò)于簡(jiǎn)單。沒(méi)有考慮到納稅 人的具體情況，而單純地對(duì)個(gè)人所得征稅，既不符合我國(guó)的實(shí)際情況，也不符合國(guó)際慣例。個(gè)人所得稅的一個(gè)重要作用就是調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，防止收入差距過(guò)大。 但由于每個(gè)家庭都存在著一定的差異，如家庭成員的多少、有無(wú)贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)未成年子女的差異，以及接受教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的差異，這些情況導(dǎo)致了每個(gè)家 庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)不同，需要納稅時(shí)在費(fèi)用扣除上予以考慮。否則，稅收的公平性和合理性就難以體現(xiàn)。

　　3.征管手段有待進(jìn)一步提高。稅務(wù)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)信息化在征管中正在完善中，部門(mén)間、稅企間的信息溝通還缺乏一個(gè)暢順的渠道，對(duì)個(gè)人收入的監(jiān)控體系 還不完善，造成對(duì)偷逃個(gè)人所得稅的行為稽查滯后，懲處不力。當(dāng)前什么是一個(gè)納稅人的真正全部收入是一件難事，至少有下列行為稅務(wù)機(jī)關(guān)很難控制。一是收入渠 道多元化。一個(gè)納稅人同一納稅期內(nèi)取得哪些應(yīng)稅收入，銀行方面不清楚，在銀行里沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的賬號(hào)，稅務(wù)方面更不清楚。二是公民收入以現(xiàn)金取得較多(勞動(dòng) 法規(guī)定工資薪金按月以現(xiàn)金支付)，與銀行的個(gè)人賬號(hào)不發(fā)生直接聯(lián)系，收入難于控制。三是不合法收入往往不直接經(jīng)銀行發(fā)生。可以參考企業(yè)所得稅征管法，確定 稅前扣除項(xiàng)目納稅人衣食住行等基本生活必需品消費(fèi)項(xiàng)目可扣除，根據(jù)我國(guó)國(guó)情確定扣除標(biāo)準(zhǔn)以年度為一個(gè)計(jì)算納稅期間，年終后結(jié)算，計(jì)劃預(yù)繳，多退少補(bǔ)。

　　三、完善我國(guó)個(gè)人所得稅的建議與對(duì)策

　　(一)提升個(gè)人所得稅法的立法位階

　　提升個(gè)人所得稅立法層次，完善我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)體法。今后我國(guó)個(gè)人所得稅法改革的趨向應(yīng)為：一是強(qiáng)化個(gè)人所得稅法律，弱化行政規(guī)章。牢固樹(shù)立個(gè) 人所得稅立法權(quán)應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使的理念，特別是構(gòu)成我國(guó)個(gè)人所得稅法律體系基本框架的主體稅種的立法，應(yīng)由全國(guó)人大及常委會(huì)制定， 充分保證個(gè)人所得稅法的權(quán)威性。針對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅法行政化色彩明顯的特點(diǎn)，當(dāng)務(wù)之急是必須將目前正在執(zhí)行多年的個(gè)人所得稅收法規(guī)及規(guī)章、通知、批復(fù)等進(jìn) 行清理，取消用紅頭文件代替稅法的不規(guī)范行為，杜絕不法之“法”。二是個(gè)人所得稅收立法不僅要重制定，而且也要重修改， 以體現(xiàn)立法活動(dòng)中的與時(shí)俱進(jìn)。三是按照《中華人民共和國(guó)立法法》的精神， 對(duì)現(xiàn)行稅收法規(guī)進(jìn)行“升級(jí)”和“改造”.將一些重要的法規(guī)規(guī)定經(jīng)過(guò)修改成熟的，應(yīng)不失時(shí)機(jī)的上升為法律，提高我國(guó)稅法的層次和效力;對(duì)目前完全上升到法律 尚有一定困難， 不得不授權(quán)行政部門(mén)立法的規(guī)章，也應(yīng)采取更加審慎的態(tài)度。對(duì)其立法范圍、授權(quán)期限進(jìn)行有效限制和約束，最大限度地減少以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章尤其是以?xún)?nèi)部文 件作為征稅依據(jù)的做法。構(gòu)建立法規(guī)范、內(nèi)容完整、統(tǒng)一的個(gè)人所得稅法體系，以利于個(gè)人所得稅收?qǐng)?zhí)法、司法和守法。

　　(二)調(diào)整個(gè)人所得稅為中央稅

　　個(gè)人所得稅作為直接作用于個(gè)人收益的直接稅，加上其綜合、累進(jìn)課征的制度設(shè)計(jì)，配以中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付當(dāng)可成為中央政府強(qiáng)有力的對(duì)平衡個(gè)人收入差別、地區(qū)貧富差異產(chǎn)生積極作用。因此，調(diào)節(jié)工具，應(yīng)改革我國(guó)的個(gè)人所得稅歸屬，將其納入中央專(zhuān)項(xiàng)收入。

　　(三)更改個(gè)人所得稅課征模式為分類(lèi)綜合所得稅制

　　在分類(lèi)計(jì)征的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有征管能力能夠覆蓋的情況下盡量把更多的應(yīng)稅項(xiàng)目納入到綜合計(jì)征范疇，實(shí)行分類(lèi)和綜合相結(jié)合的稅制模式，這是一種實(shí)用 性較強(qiáng)的所得稅類(lèi)型，將個(gè)人總所得化分為勞動(dòng)所得和資本所得兩部分，對(duì)勞動(dòng)所得適用累進(jìn)稅率，對(duì)資本所得適用比例稅率，同時(shí)最大限度地拓寬稅基，減少減免 稅，為改革奠定堅(jiān)實(shí)的稅法基礎(chǔ)。

　　(四)合理確定個(gè)人所得稅的減免扣除與稅率設(shè)計(jì)

　　稅率結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與減免扣除的界定是設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅制的核心內(nèi)容，它們直接關(guān)系到納稅人負(fù)擔(dān)的輕重與稅制是否公平。而兩者關(guān)系相當(dāng)緊密功能作用相輔相成在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須予以整體考慮。

　　1.結(jié)合我國(guó)國(guó)情，調(diào)整稅率。稅率結(jié)構(gòu)影響個(gè)人所得稅的稅負(fù)和累進(jìn)程度，所以設(shè)計(jì)一個(gè)合理的稅率結(jié)構(gòu)非常重要，在具體操作中需要考慮：一要遵循 國(guó)際慣例，將收入分為勞動(dòng)所得和非勞動(dòng)所得，分別申報(bào)，分別適用不同的累進(jìn)稅率，對(duì)后者規(guī)定較高的累進(jìn)稅率。而我國(guó)目前的事實(shí)是，個(gè)人所得稅來(lái)源構(gòu)成過(guò)重 地偏向?qū)儆趧趧?dòng)收入的工薪所得，而對(duì)非勞動(dòng)來(lái)源的高收入實(shí)行輕稅政策，這是不利于實(shí)現(xiàn)公平分配目標(biāo)的。二要調(diào)整稅率級(jí)距，在盡可能擴(kuò)大綜合課稅項(xiàng)目的基礎(chǔ) 上，將目前個(gè)人所得稅的兩個(gè)超額累進(jìn)稅率表合二為一，實(shí)行5%～35%級(jí)超額累進(jìn)稅率，綜合各項(xiàng)所得，按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率納稅，以平衡稅賦;另外，為了 強(qiáng)化對(duì)高收入的調(diào)節(jié)，還可以輔之以加成征收等措施，使高收入者多繳稅。

　　2.提高征稅的起征點(diǎn)。將個(gè)人工資、薪金所得征稅的起征點(diǎn)提高到3000 元。我國(guó)開(kāi)征個(gè)人所得稅，就是要對(duì)少數(shù)高收入者的收入進(jìn)行調(diào)節(jié)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅法將大部分中低收入者也拉入繳稅行列的狀況，必須將個(gè)人工資、薪金 所得稅3000 元的起征點(diǎn)調(diào)高以使大部分中收入者不納稅，把個(gè)人所得稅真正變成高收入者的稅，才能真正發(fā)揮新時(shí)期個(gè)人所得稅的職能作用。

　　3.進(jìn)一步擴(kuò)大稅基，規(guī)范稅前費(fèi)用扣除。為適應(yīng)個(gè)人收入來(lái)源的多樣化，個(gè)人所得稅的應(yīng)稅所得應(yīng)包括一切可以計(jì)量納稅能力的收入，從而改變目前以 正列舉方式規(guī)定應(yīng)納稅所得的做法，取而代之的以反列舉規(guī)定不納稅項(xiàng)目，擴(kuò)大稅基。另外，減少減免稅項(xiàng)目，適當(dāng)保留：失業(yè)救濟(jì)金及其他救濟(jì)金、撫恤金，保險(xiǎn) 賠款;法律規(guī)定予以免稅的各國(guó)使、領(lǐng)館外交代表、外事官員和其他人員所得;按國(guó)際慣例，中國(guó)政府參加的國(guó)際公約，簽定的各種協(xié)定中規(guī)定的免稅所得;經(jīng)國(guó)務(wù) 院、財(cái)政部批準(zhǔn)免稅的所得等減免項(xiàng)目。

　　4.稅前扣除應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范。為了構(gòu)建和諧社會(huì)，完善扣除額應(yīng)有利于低收入階層，將其排除在納稅人行列之外，并減少高收入者偷漏稅的漏洞?？尚械?做法是重新制定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高生計(jì)扣除。因此，在確定費(fèi)用扣除額時(shí)，除基本扣除外，還要考慮如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金、住房公積金等扣 除，同時(shí)還須考慮納稅人的家庭情況及本人負(fù)擔(dān)能力，以更好地體現(xiàn)社會(huì)公平原則，這就要求按照納稅人的婚姻狀況，實(shí)際負(fù)擔(dān)，贍養(yǎng)人口多少，年齡大小狀況分別 確定個(gè)人生計(jì)扣除額。

　　5.建立隨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境變化而變動(dòng)的彈性所得稅制。一方面保持稅法的相對(duì)穩(wěn)定，避免頻繁修法;另一方面切實(shí)維護(hù)納稅人權(quán)益，限制和約束有關(guān)政 府和征管部門(mén)的主觀(guān)隨意性。按稅收法定原則的要求，各種減免扣除項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)和稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因涉及納稅人實(shí)質(zhì)權(quán)益應(yīng)為基本法律明文規(guī)定的課稅要素屬于權(quán) 力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境變化頻繁，國(guó)家立法機(jī)關(guān)修法程序緩慢、復(fù)雜尤其在通貨膨脹嚴(yán)重而修法不能及時(shí)進(jìn)行的情況下將導(dǎo)致納稅人稅負(fù)加重、國(guó)家 稅收隱蔽性增加(稱(chēng)“通貨膨脹稅”inflation tax)的“非法”現(xiàn)象。為解決這一難題不少?lài)?guó)家或地區(qū)的稅法都采取“指數(shù)化”方法。這一做法可為我國(guó)完善個(gè)人所得稅法時(shí)借鑒。

　　(五)改進(jìn)與規(guī)范個(gè)人所得稅征管制度

　　歐美國(guó)家稅收征管模式的特點(diǎn)一是在稅收征收方面，普遍實(shí)行稅務(wù)代理制。二是在稅收管理方面，建立了嚴(yán)密的信息處理系統(tǒng)。三是普遍重視稅收稽查工 作。歐美國(guó)家稅收征管的上述特點(diǎn)是相互關(guān)聯(lián)的，如發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)是保證稽查順利實(shí)行的重要條件，而稅務(wù)代理制度的廣泛采用又使稅務(wù)機(jī)關(guān)將大量精力投入到稽 查方面成為可能;由于稅務(wù)機(jī)關(guān)能力的強(qiáng)化，對(duì)于納稅人自行申報(bào)納稅就有了質(zhì)量保證的威懾力量. 所以我們?cè)谶x擇稅收征管模式時(shí)應(yīng)該明確我們所要求的征管模式應(yīng)該是能在成本最小的情況下最大地實(shí)現(xiàn)稅收實(shí)體法的模式.

　　1.逐步建立規(guī)范科學(xué)的源泉控制規(guī)程。在個(gè)人所得稅制度改革中，對(duì)源泉控制措施有很高的要求。從長(zhǎng)期發(fā)展看，可以借鑒諸如美國(guó)、西歐等國(guó)的作 法，建立納稅人編碼制度。例如， 美國(guó)人從一歲開(kāi)始都要建立一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼， 由政府備案終身不變.這個(gè)號(hào)碼是每個(gè)公民參加保險(xiǎn)、銀行存款、在政府或公司任職的號(hào)碼，也是向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)稅的號(hào)碼，并輸入微機(jī)統(tǒng)一管理。這樣，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì) 申報(bào)不實(shí)的納稅人，審核了解其所得的應(yīng)稅收入和財(cái)產(chǎn)的來(lái)龍去脈就極其便利，督促其將稅款及時(shí)足額解繳國(guó)庫(kù)。對(duì)個(gè)人收入征稅實(shí)行自行申報(bào)與源泉扣繳相結(jié)合的 辦法，是世界各國(guó)開(kāi)征個(gè)人所得稅以來(lái)所積累的，行之有效的一條共同經(jīng)驗(yàn)，是目前世界各國(guó)普遍的做法。

　　2.加快個(gè)人所得稅征管手段現(xiàn)代化的進(jìn)程。我國(guó)現(xiàn)階段征管“硬件”尚不完全具備，一旦“征管水平跟不上，采取綜合方式就可能無(wú)法真正執(zhí)行，甚至 使法律變成一紙空文。”這是中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)安體富在接受新華社記者采訪(fǎng)時(shí)的一番話(huà)，說(shuō)得不無(wú)道理。他指出：國(guó)家選擇漸進(jìn)式改革的方式，以綜合與分類(lèi)相 結(jié)合的個(gè)人所得稅制為過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)完全綜合稅制，這是最大的顧慮。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一要建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度，界定個(gè)人財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性及合理性，將 納稅人的財(cái)產(chǎn)收入顯性化。二要實(shí)行并完善儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制，并逐步實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的全國(guó)計(jì)算機(jī)信息聯(lián)網(wǎng)，這將在一定程度上克服和解決稅源不透 明、不公開(kāi)、不規(guī)范問(wèn)題。三要全面建立與銀行、移動(dòng)、電信、煙草、供電、保險(xiǎn)等高收入行業(yè)的主管部門(mén)建立聯(lián)合監(jiān)管體系，把個(gè)人所得稅由過(guò)去對(duì)重點(diǎn)納稅人監(jiān) 控轉(zhuǎn)為對(duì)高收入者的重點(diǎn)管理與全員全額管理相結(jié)合。對(duì)個(gè)人各項(xiàng)收入信息進(jìn)行收集和交叉稽核，實(shí)現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的計(jì)算機(jī)化，逐步實(shí)現(xiàn)稅務(wù)與銀行和其他 部門(mén)之間的聯(lián)網(wǎng)，掌握個(gè)人各種收入，真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅信息化管理的歷史性飛躍，實(shí)現(xiàn)納稅人收入情況全面納入稅源信息監(jiān)控，從而為個(gè)人所得稅制模式改革奠 定了牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　3.逐步以自行申報(bào)納稅為主或完全自行申報(bào)的納稅制度替代以源泉扣除為主的納稅制度. 目前符合我國(guó)國(guó)情的個(gè)人所得稅法采取源泉扣繳為主，自行申報(bào)為輔的征收方式，因?yàn)槲覈?guó)公民的納稅意識(shí)還比較薄弱，自行申報(bào)納稅的觀(guān)念尚未普遍形成，為了加 強(qiáng)稅源控制，堵塞稅收漏洞，實(shí)行以代扣代繳為主的稅款征收方式比較切合實(shí)際。但根據(jù)國(guó)際慣例，從培養(yǎng)公民自覺(jué)履行納稅義務(wù)的角度看，要改以源泉扣稅為主的 納稅制度為自行申報(bào)納稅為主或完全自行申報(bào)的納稅制度。但是我國(guó)目前的做法與國(guó)際稅收慣例相比僅停留在表面層次。因此要進(jìn)一步加強(qiáng)稅收法制宣傳教育，增強(qiáng) 公民依法誠(chéng)信納稅意識(shí)，切實(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，推進(jìn)依法治稅，努力營(yíng)造良好的稅收環(huán)境，還要繼續(xù)做大量艱苦細(xì)致的工作，還必須進(jìn)一步加大稅收法制宣傳 的力度，為各項(xiàng)稅收政策的貫徹落實(shí)創(chuàng)造條件。個(gè)人所得稅法宣傳日益深入人心，為個(gè)人所得稅制模式改革奠定了思想基礎(chǔ)。。

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